吴晶妹：社会信用立法要解决的根本问题-凯发体育网址

       本文是吴晶妹教授在2022第五届信用法治·韶山论坛上的主旨演讲。
       一、为什么要搞社会信用体系建设？

       当时，最大的背景就是失信现象太严重了。国内外上上下下都在关注，社会各界呼吁开展信用建设，基本的诉求就是治理失信。

       我们的信用建设也一直是抓住了这个基本诉求，在各个领域一方面开展失信惩戒，一方面培育诚信意识，同时建立约束机制。

       二、社会信用体系建设遇到了什么问题？

       当时，根据社会需要，牵头部门和其他相关部门都相继出台了一些政策制度文件，国务院在2014年发布了《规划纲要》，很多领域都相应地开展了工作。整个社会反响正面、积极，大家都开始意识到信用问题的重要性，并进一步呼吁加大对失信的惩戒力度，提高失信成本，遏制失信。

       而且，当时也出现了一些情况，有很多失信的人在这个领域里被管理了，就跑到另一个领域里；在这个地方被惩戒了，就换个地方。

       所以，信用建设根据社会呼吁以及实践需要进一步推出了联合奖惩，随着联合领域的增加，效果越来越明显，社会反响巨大，对失信特别是严重失信起到了很好的震慑作用，对社会起到了很好的警示教育作用。

       但是，在实践中，严格管理时最常见的问题出现了，经常被质问：什么叫失信？没有哪个法律规定过，凭什么惩戒？哪个法律规定要惩戒，又凭什么联合惩戒？

       三、社会信用体系建设为什么需要信用立法？

       当时的社会状况以及人们的心理可能基本是这样的：

       一方面，有些失信当事人及行为，没有部门能管理和制止，甚至法院判了也不执行，也基本没影响；被侵害人的利益长时间得不到主张，也基本没办法。信用建设搞起来了，不但要惩戒，还要联合惩戒，当然就是针尖对麦芒了。

       另一方面，人们普遍认为，信用就是道德问题嘛，社会信用体系建设就类似于一个宣传教育运动，讲诚信是咱们的传统文化，大家都支持、都说好。但真正要治理到一些机构和人的头上时，反对、质疑、迟疑、观望、赞同等各种情况都有。

       一时间，社会上的情形是，大家在呼吁上达成了共识，但在真要采取治理行动和手段时，出现了分化。于是，对失信问题，又要回到只能宣传教育不能实施实质性惩戒的那个初级阶段。

       信用建设要解决的基本问题是治理失信，信用立法的底层逻辑是为治理失信提供法律支持。应该看到，要求有法律依据是一种进步，说明人们的法律观念正在建立。通过信用立法支持，社会信用体系建设才能行稳致远。

       四、信用立法的根本目的是什么？

       如果只是要治理失信，那么收集负面信息、建立联合惩戒机制就基本解决问题了。事实上，国际上很多发达国家的征信、信用评价等信用管理也是这样开始的。但是，我们的实践情况是，整个社会的信用建设并没有停留在这个层面上，而是开展更深入的工作。

       一方面，从政府部门的角度看，有的建立综合信用档案，有的特别注重正向信用信息的应用，特别值得注意的是有很多监管部门根据信用情况开展分级分类监管，不是只管失信的，也不是只服务于信用优秀的，而是按信用水平不同提供不同程度的公共资源配置。

       另一方面，从市场的角度看，很多供应链上的核心企业、大型企业、电商平台等纷纷开展含正负信息在内的综合信用评分、信用等级评价等，并应用于其掌握的市场资源配置中。

       我国社会信用体系建设实践为什么与国际不同？走得更深更远？源于我国深刻的社会治理与经济体制改革。

       改革开放后，我国社会治理与资源配置发生了重大变化，市场发挥了重要作用，按资本配置资源成为主要标准。人们逐渐发现越大的企业、越有钱的人越容易获得资源，关键是其中有些不讲信用的仍然能不断获得资源，而一些信用很好的中小企业和创新创业者获得资源的机会却很少。从社会治理角度看，这很不公平、不合理。更为重要的是有些不讲信用的在获得资源以后，没有创造应有的价值，还带来很多风险。从经济发展角度看，这样的资源配置效率也不高，还破坏了市场秩序和环境。

       社会信用体系建设要解决的根本问题是社会治理与资源配置的公平与效率问题，人们在乎失信治理的背后是因为人们更加在乎社会分配是否公平合理。信用立法的根本目的是为提升社会信用治理水平和信用参与资源配置提供法律支持。

       我国社会信用体系建设事实上承担了制度改革与探索的一部分重任，探索与尝试以信用作为新要素、新维度，优化只按资本一个维度配置资源的现状，实施供给侧改革，逐步建立不以资本为本、信用参与资源配置的新制度，以进一步实现以人为本、都有机会、公平合理、共同富裕的高质量发展愿景。这些制度改革需要通过信用立法确立。

       五、信用立法要解决的根本问题是什么？

       总体来说，就是要通过信用立法建立新的信用话语体系，在现在以及未来的一段时间内能支撑社会信用体系建设实现对失信的社会治理和信用参与资源配置的公平与效率。

       我认为，新的信用话语体系主要包括以下三个方面：

       第一，建立信用主体体系。

       主要包括信用主体界定、信用主体的权利与义务及法律责任。没有主体的界定，法律条款的实施将无的放矢。

       信用是获得信任的资本，社会信用体系是使信用作为要素公平高效参与经济社会资源配置的机制。获得资源配置就是信用主体的权利所在。没有不享有权利的义务，也没有不履行义务的权利。治理失信、实施联合惩戒，实际上是让不履行信用义务的主体不能享有获得某些稀缺资源配置的权利。

       我建议，信用立法可考虑用专门一章明确“信用主体”，并以广义信用概念的范畴界定，同时对信用主体按信用建设实践情况进行细化分类。

       每个法都有自己的话语体系，可以考虑根据信用立法的需要划定本法的主体。作为我国第一部信用立法，其核心应该是对各信用主体权利与义务的确定。信用主体应是本次信用立法的核心概念之一。信用主体的分类、各信用主体的权责利的法律边界应是本次信用立法的基础内容。

       第二，建立信用监管的法律支撑。

       当我们站位在未来社会发展趋势、着眼于国家战略发展愿景时，就会发现，无论是社会信用体系建设还是信用立法，都是从各自的角度承担改革责任、开展落地实施工作。

       各级政府部门在放管服的同时，积极探索建立以信用为基础的新型监管机制，信用监管逐渐发挥重要作用，公共信用信息的整合与应用正逐步深入。

       在实践中，这些具体工作会涉及到大家的信用信息处置和资源配置，人们也同样会质问政府部门凭什么。

       我建议，信用立法应承担支持探索建立以信用为基础的新型监管机制而实施法律改革与创新的时代责任，通过清晰明确的法律条款来规定与确立各级政府部门实施信用监管的权力与职责，同时要规定信用主体的权益保护，规定被赋予相关职能的公共信用服务机构的权责利。

       第三，明确执法部门及其权责。

       信用立法是保障社会信用制度作为市场经济基础制度在中国式现代化进程中发挥其应有作用的重要举措。

       明确本法的执法部门及其权力与职责是发挥法律作用的基本保障。

       一方面，谁来认定失信，特别是严重失信？谁来决定是否惩戒以及如何惩戒？如果不确定执法机构，仍无法解决目前失信惩戒的困境，也无法真正治理失信。

       另一方面，由于信用问题涉及经济社会各个领域、各个管理部门，政策如何协调统一以达到公平和高效？需要法律确定一个统筹协调部门。

       我建议，国务院设立“信用监督管理委员会”，负责组织、协调、指导信用建设工作。执法工作由该委员会或国务院规定的承担信用建设执法职责的机构负责，执法机构根据工作需要可授权省区市人民政府相应的机构负责有关执法工作。