专家谈生态环保信用制度建设 | 当前存在哪些问题？-凯发体育网址

       近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》（以下简称《意见》）。中国环境app产业经济频道特邀生态环境部环境与经济政策研究中心副研究员李萱，北京信用学会副秘书长、首都师范大学信用立法中心研究员薛方以专家视角对《意见》进行解读。

       生态环保信用制度经历了探索起步、快速发展、规范聚焦、深入融合阶段，作为一个全新的表述，其涵盖了更为丰富的内涵，《意见》对今后制度建设提出了明确的指引和要求。本篇我们将对我国生态环保信用制度建设中地方的有益探索和实践，以及现存的问题做一次较为系统的梳理。

       抓住关键环节推动或制约，促生态环境保护与经济社会发展有机融合

       中国环境报：生态环保信用制度建设在地方及部分领域的探索实践中，有哪些亮点？

       李萱：目前，全国31个省（区、市）在不同程度上开展了环保信用评价工作。2013年—2021年，据河北、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖南、广东、重庆、四川12省（市）不完全统计，已经累计评价企业超过74万家（次）。

       生态环保信用制度不断创新、发展，将市场主体的生态环境行为转化为信用评级指标或信用信息进行评价打分，直观体现企业的生态环境行为状况，并将其应用到分级分类监管、市场价格、信贷融资等领域，这些应用措施不是行政处罚或行政奖励，但抓住市场主体在经济运行中的关键环节进行推动或制约，以小博大，将生态环境保护与经济社会发展有机融合，促进形成新发展格局。

       （一）以评促治，信用评价指标成为绿色发展风向标

       环保信用评价通过设定多维度的评价指标，引导市场主体从多个不同角度提升污染防治与生态环境治理水平，促进实现绿色发展。2013年《企业环境信用评价办法（试行）》规定了企业环境信用评价指标及评分方法，包括4项一级评价指标，21项二级评价指标，评价指标覆盖污染防治、生态保护、环境管理、社会监督四个方面。各省（区、市）在此基础上，结合地方特色和实际工作实践探索和创新具有地方特色的环保信用评价指标，比如，浙江企业环境信用评价总分为1000分，包括环境守法（300分）、环境管理和生态保护（300分）、社会责任（400分）等三个一级指标，一级指标下各设置若干二级指标；甘肃将企业环保标准化建设和企业环保信用评价置于同一框架，采取五百分制打分法，指标涵盖环境保护主体责任落实、污染治理设施运行管理等5类27项122个具体要求。辽宁、江苏、湖南和广西等地采取环境行为计分制进行评价，在初始分值基础上根据扣分或加分指标进行相应记分。

       尽管评价标准在各地具有较大差异性，但其内容基本覆盖了企业在污染防治、生态保护、环境管理、社会监督等多方面的环境行为表现，企业若想获得较好的环保信用评价结果，需要切实对照环保信用评价指标改进其环境行为，提升污染治理水平，严格遵守生态环境法律法规。比如，湖南省在全国率先开展省级及以上产业园区环保信用评价工作，以产业园区环境准入管理、环境基础设施、环境监测能力、环境风险防控、环境综合治理五项能力建设作为评价指标，不断提升产业园区环境治理体系和治理能力现代化水平，以生态环境高水平保护助推经济高质量发展。

       （二）强化应用，信用评价结果能变现融资

       市场经济中，信用不仅是一种道德自律，更反映出市场经济主体对守信成本与经济收益关系的判断。如果守信者处处受益，失信者步步难行，那么市场主体就会做出更理性的判断，以守信为最明智的选择。近年来，各地开展基于环保信用评价结果的分级分类监管，加强评价结果应用。环保信用评价等级较高、环境风险低的企业会获得更多的市场机会、行政奖励、稀缺行政资源的优先分配等，其经营成本降低，在市场竞争中获得较大优势。分级分类监管措施以及其他激励、约束措施成为助力市场优胜略汰的绿色过滤器，从而达到调整产业结构，推动高质量发展的效果。

       环保信用评价已被广泛应用于绿色金融、市场监管、价格调节等领域，成为企业发展道路上的绿色名片和绿色动力，守信者“得实惠、减压力”，享受到更好的行政服务、融资服务、公共服务和更低的市场成本。环保信用高，经济成本低，良好的环保信用能够变现融资，环保信用已经在更多领域被视为一种生产要素。管理部门深入推动企业环境信用评价结果应用，将企业环境信用信息共享给金融部门，推动了企业环保信用评价结果在信贷支持工作中广泛应用，建立信用绿色通道，助力守信企业优先发展。

       如，海关总署按照《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，连续多年对环境违法失信企业实施联合惩戒措施。部分地方将环保信用评价结果推送行业监管部门和金融机构，实施差别水电价、信贷等政策。江苏等多地出台政策鼓励银行业金融机构对环保信用良好的企业提供简化信贷程序、优惠利率定价等服务，将企业环保信用评价信息推送至银行保险机构。

       （三）信用修复，增强生态文明体系的包容度

       近年来，随着整个社会信用体系的发展，环保信用越来越成为市场主体生存发展的硬通货。市场主体发生违法失信行为后，往往会产生改正不当行为、尽快修复信用的迫切意愿。信用修复机制鼓励失信主体主动自新，依法履行社会诚信义务。很多地方出台了环保信用修复管理办法或实施细则。

       从实践看，环保信用修复，一般是指企业事业单位为积极改善自身环保信用状况，在整改纠正生态环境领域违法违规行为、消除不良影响后，向确定企业事业单位环保信用评价等级的生态环境主管部门提出申请，生态环境主管部门根据相关规定和程序，调整环保信用评价计分及相应等级的行为。

       实践中，很多市场主体是在申请银行贷款、进行信贷融资或参与投标、财政资金申请时，被告知企业有行政处罚等不良信用记录，相应的环境信用等级偏低，无法获得授信额度或者其他市场机会。这种情况下，信用修复为企业提供了消除不良影响，重塑良好信用的渠道。信用修复后，市场主体在参与招标投标、争取资金及税收优惠等过程中免于失信惩戒。环保信用修复机制有助于帮助失信主体自觉纠正错误价值观与行为模式，失信主体对违法失信行为进行整改后，重新回到守法诚信正轨，促进培育环保诚信文化，利于增强生态环境法律制度与整个生态文明体系的包容度，增进绝大多数市场主体的安全感，提升全社会的文明程度。

       （四）信用承诺，推动培育生态环保诚信文化

       信用承诺有多种表现形式，一种是在事前阶段，“告知承诺”“容缺受理”等信用承诺制度，以市场主体的承诺为基础，环境监管部门适当放松对其在环评审批等环节的审查和监管程序。一种是环保信用修复阶段的信用承诺机制，还有一种是在市场主体主动开展的声明其具有守法守信意愿和能力的信用承诺。

       实践中，信用承诺一般具有承诺书格式化、承诺内容向社会公开的程序性特点，具有一定的仪式感，信用承诺往往会鼓励市场主体承担超出法律规定的社会责任，既有利于促进市场主体诚信经营，也有利于在在更大范围塑造守法诚信的社会氛围，有利于打造法治化营商环境。

       （五）弥补监管短板，打造诚信生态环境服务市场

       生态环保信用制度在生态环境服务市场等特定领域发挥着不可替代重要的作用。比如，从事排污许可技术服务、环评报告书（表）编制、土壤污染风险评估管控等业务的生态环境服务机构，这些机构在污染防治与生态环境监管、风险防控等方面发挥重要的作用，但同时，也存在弄虚作假、伪造变造数据等现象。近年来，运用环保信用评价对其开展信用监管，成为一种较为有效的监管方式。2019年《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员失信行为记分办法》，初步形成以环评质量为核心、以信息公开为手段、以信用评价为主线的环评文件质量监管制度体系。2021年《建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录管理办法（试行）》印发，对土壤污染风险管控和修复的从业单位和个人开展信用记录管理。不少地方针对生态环境服务机构的监管特点，专门制定了生态环境服务机构信用评价的相关政策文件，推动实施将生态环境服务机构纳入到规范化运行轨道中。

       生态环保信用制度发展存在不均衡、不充分

       中国环境报：生态环保信用制度建设中存在哪些问题或不足？

       李萱：我国生态环保信用制度从试点起步，不断总结经验，在实践中健全和完善。这一发展过程决定其具有不均衡、不充分的特点，主要表现为以下方面：

       一是环保信用评价的评价对象在全国范围内不统一。比如，浙江省将年度重点排污单位，列入重点环境风险源名录管理的排污单位，实施排污许可重点管理的排污单位，纳入生态环境主管部门“双随机”抽查监管的排污单位，环境影响评价、环境监测、污染源自动监控运维、排污许可技术咨询、环境污染第三方治理等领域的环境服务机构，列入生态环境严重失信名单的单位纳入评价范围；福建省将存在污染物排放的企业和其他生产经营者纳入评价范围；江苏省将重点排污单位、上一年度发生突发环境事件的单位或存在重大环境安全隐患的单位、上一年度产生环境违法行为的单位、环境监测等社会环境服务机构等纳入评价范围。

       二是各地环保信用评价的标准和方法差异较大，不同地区间评价结果难以互信互认。如山东省采用三级制进行评价分级，采用扣分制确定企业等级，广东省采用四级制进行评价分级，依据企业环保绩效、违法情况确定等级，江苏省采用五级制进行评价分级。不同地区评价结果可比性较低，环保信用评价结果跨地域互信互认难度较大。2020年9月，长三角三省一市信用、生态环境部门印发《长三角地区生态环境领域实施信用联合奖惩合作备忘录》，明确信用分级分类监管、信用信息共享与信用结果互认等工作要求，体现出地方实践部门对环保信用评价结果互信互认的现实需求。

       三是评价流程有待进一步规范。环保信用评价在法律上属于行政评级，其评价结果不仅应用在生态环境部门的分级分类监管中，往往会对市场主体的财产权利、市场机会、社会声誉等产生切实甚至重大的影响。环保信用评价应当在法制框架下进行，在法定权限范围内、依据法定标准、遵循法定程序、采取法定形式进行等级评定。目前环保信用评价政策或法律依据的位阶较低，主要为部门规范性文件或地方政府部门的规范性文件，评价流程中，环保信用信息的范围界定，评价结果公示的程序和异议复核程序、环保信用修复的程序等关键环节所涉及管理部门相关行政行为的内涵、法律性质与法律救济途经均需要进一步规范和明确。

       四是环保信用信息的公开和共享机制不够完善。环保信用评价建立在环保信用信息公开和共享的基础上，没有全面、准确的环保信用信息，就无法做出公平、准确、有公信力的评价。现阶段的环保信用信息以企业事业单位的生态环境行政处罚信息为主要内容，具有一定局限性。目前，从行政处罚信息到环保信用信息的提取或转化、收集和录入、公示和公开的机制尚未建立完善。此外，对生态环境保护有重要影响的合同责任的履行情况、社会公开承诺的履行情况等，尚不能纳入环保信用信息范畴，在一定程度上影响了环保信用评价的全面性和公信力。

       薛方：首先，企业生态环保信用信息的范围和信用治理的赋能领域，还没有脱离企业排污信息的“大本营”，立足新发展阶段，构建新发展格局，不仅要求生态环保信用建设在应对生态环境负外部性挑战中发挥独特的内化作用，更要求在生态价值实现机制担当新的历史使命。

       其次，生态环保信用体系的覆盖主体还限于政府和排污企业两类。生态系统的系统性、多样性性、嵌套性和不可分割性，以及人类行为的多元性、多向性和复杂性，意味着生态治理只靠政府是远远不够的，需超越国家与市场，寻求多元协同共治模式。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中健全环境治理信用体系的重点，一是政务诚信中环境治理政务失信记录，二是排污企业，而对生态环保的第三方服务机构等缺乏全国统一的信用信息归集和监管。

       第三，资本市场的生态环保信用标准体系有待健全。目前，中国内地a股上市企业环境治理等esg信息披露主要依靠政府部门引导，交易所出台相关政策细化落实。然而，目前，监管层对上市公司并无强制性的esg信息披露机制，只在2021年6月印发了上市公司年报及半年报格式，鼓励披露碳减排的措施与成效。一些企业披露的信息缺少量化、关键数据，整体可比性较差。特别是“双碳”目标背景下，发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等碳排放八大行业的企业，亟待提升契合生态环保信用体系要求的公司现代治理水平。

       当前，生态环保领域侵权、失信、“漂绿”、造假行为仍时有发生，违法成本低、守法成本高是症结之一，根本问题在于生态环境作为一种特殊的公共产品，其非排他性和非竞争性所造成的外部性问题。

       信用建设具有较强的外部性，是有效应对生态环境外部性问题的对冲机制和新型抓手。有效遏制失信行为，需要从过度依靠行政手段向综合运用法律、经济、技术和信用约束等手段转变。除了加强法制建设和提高监管水平，在构建全国统一大市场的背景下，更需要标本兼治、破立并举、多元共治，构建管制手段、经济手段和信用手段相结合的长效机制。

       《意见》所强调的“加强各类主体信用建设”、“建立健全不敢失信、不能失信、不想失信长效机制，使诚实守信成为市场运行的价值导向和各类主体的自觉追求”。具体到生态环保领域信用体系建设，建立生态环保信用信息的披露机制、绿色配置机制、绿色增信机制和多元共治机制尤为迫切。

       一是生态环保信用信息披露机制。阳光是最好的防腐剂。如气候投融资发展过程中的一些“洗绿”“漂绿”行为，包括2021年披露的全国碳市场首例数据造假案“鄂尔多斯高新碳排放数据作假事件”等，但我国尚未出台《气候变化应对法》《碳排放权交易管理暂行条例》等，为生态环保信用体系提供治理空间、应用场景。

       二是生态环保信用的绿色配置机制。绿色配置的关键是要发挥价格机制在绿色金融资源配置中的枢纽作用。绿色金融、碳金融、转型金融等将发挥两大关键作用：一是将环保成本内部化，二是通过市场机制压低“绿色溢价”，促进能源和产业结构转型。

       三是生态环保信用的绿色增信机制。生态环境问题核心在于外部性。建立生态环保主体信用账户和积分体系，发挥生态环保信用机制的双向调节作用，开展信用认证和标准，以政府和公共平台的公信背书，促进环境外部性的主体内化。

       四是生态环保信用的多元共治机制。生态治理需要超越国家与市场，把各方协同参与、全民共建共享作为生态环境治理的着力点，政府、市场和社会各方力量多元参与，形成“生态环保统一战线”。2020年中办、国办发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》也明确提出要健全环境治理全民行动体系。发挥政务诚信在生态环境治理中的引领作用，企业是生态环保信用建设的主力军，公众参与是推动生态环境治理的根本力量，行业协会在生态环境治理中“行业自律”的作用也将凸显。